Выезд за границу лиц, допускавшихся к сведениям, отнесенным к государственной тайне, после окончания работы и/или службы: комментарий к Постановлению ЕСПЧ по делу Беркович и другие против России.
Описание сути дела.
В деле Беркович и другие против России (Berkovich and Others v. Russia) от 27 марта 2018 г., жалобы №№ 5871/07, 61948/08, 25025/10, 19971/12, 46965/12, 75561/12, 73574/13, 504/14, 31941/14 и 45416/14 ЕСПЧ оценивал вопрос об ограничении на выезд за пределы территории России лиц, которые ранее допускались к сведениям, составляющим государственную тайну, после окончания их работы и/или выхода на пенсию.
Один из заявителей работал в Научно-исследовательском электромеханическом институте, которое принимало участие в разработке систем ПВО. Другой заявитель служил в российской армии на протяжении 30 лет, его родители жили в Эстонии и во время службы он посещал их более 10 раз, докладывая каждый раз об этом своему руководству. После прекращения военной службы в 2007 г. он обратился в Федеральную миграционную службу за заграничным паспортом. Но получил отказ, так как его право не покидать территорию РФ может быть ограничено по той причине, что он имел доступ к сведениям, которые были отнесены к сведениям гос. тайны, и не сможет выехать из РФ до января 2012 г.
Один из заявителей, также бывший военный, оказавшись в подобной ситуации и получив отказ, попытался оспорить в Конституционном Суде Российской Федерации на соответствии Конституции положения ст. 15 ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15.08.1996 N 114-ФЗ и положения ст. 24 Закона РФ от 21.07.1993 N 5485-1 «О государственной тайне». В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2012 года N 14 его жалоба не нашла поддержки. Остальные заявители по комментируемому делу также оказались в похожей ситуации.
Жалобы заявителей:
Заявители утверждали, что их право на свободу передвижения, закрепленное в статье 2 Протокола № 4 (свобода передвижения), было нарушено.
Позиция Европейского Суда.
Прежде всего, ЕСПЧ отметил, что рассматривал аналогичные жалобы в двух делах против России: «Солтысяк против России» от 10 февраля 2011 г., жалоба № 4663/05, «Бартик против России» от 21 декабря 2006 года, жалоба № 55565/00, где рассматривал соответствующие законодательные положения и установил нарушение прав заявителей. В комментируемом же деле ЕСПЧ отметил поступившие к Комитету Министров в 2012 г. документы по вопросу исполнения данных Постановлений: распространение указанных Постановлений путем их рассылки в различные органы власти, разработка проекта о дополнительных общих мерах.
Также ЕСПЧ отметил, что законодательство основателей государств-членов Совета Европы не содержит такого ограничения на выезд своих граждан за границу по личным целям. Вступившие же позднее в Совет Европы государства отменили указанное «наследие коммунистического режима» (ЕСПЧ привел в пример ряд государств). Последним государством, отменившем такой запрет в 2005 г., стал Азербайджан. Также ЕСПЧ процитировал Заключение ПАСЕ N 193 от 1996 г. по заявке России на вступление в Совет Европы, где было выражено мнение о необходимости отмены соответствующих ограничений.
Далее ЕСПЧ стал рассматривать указанное дело по своему тесту анализа на предмет нарушения. Во-первых, имело место вмешательство в права заявителей. Во-вторых, в категории «оправдание вмешательства» ЕСПЧ признал, что (а) вмешательство было осуществлено в соответствии с законом, (б) ЕСПЧ согласился с тем, что национальные интересы безопасности могли признаваться легитимной целью, (в) однако на третий заключительный вопрос теста о том, были ли эти ограничения необходимыми, ЕСПЧ дал отрицательный ответ, установив таким образом нарушение права на свободу передвижения, сославшись в основном на свои выводы по двум предыдущим делам, не усмотрев таким образом каких-либо аргументов для того, чтобы отступать от своей позиции.
Как отмечалось в этих делах, конфиденциальная информация, которой обладали заявители, может передаваться различными способами, которые не требуют их физического присутствия за границей или даже прямого физического контакта с кем-либо. Поэтому рассматриваемая мера не может считаться разумной, ЕСПЧ в этой связи также сослался на мнение Комитета ООН по правам человека.
Поскольку власти государства-ответчика утверждали, что препятствование тому, чтобы заявители выезжали за границу, предназначалось для обеспечения их собственной безопасности в иностранных государствах, этот аргумент кажется неискренним по следующим причинам.
Кроме того, ЕСПЧ в п.95 отверг и еще одну цель, заключающуюся в обеспечении безопасности соответствующих лиц. По мнению Европейского Суда, «если заявленная цель ограничения на выезд из России заключалась в обеспечении безопасности заявителей за рубежом, ее применение, по-видимому, было непоследовательным. Разумно было бы предположить, что забота о безопасности заявителей должна была быть максимальной во время их работы, если они имели доступ к текущей конфиденциальной информации. Однако, как ни парадоксально, именно в этот период свобода заявителей выехать за пределы территории Российской Федерации была менее ограниченной: некоторым заявителям было разрешено выехать в служебную поездку, некоторым из них исключительно в личных целях, а право на выезд за рубеж по деловым целям не ограничивалось, оно было ограничено лишь в выезде по личным целям, чему не было представлено аргументированного объяснения.
Также перед ЕСПЧ заявители поставили еще один вопрос – данные нарушения, по их мнению, носят структурный характер, так как их права нарушаются не сколько конкретным решением, сколько соответствующим законодательством, которое допускает такую возможность. Кроме того, заявители утверждали, что не было предпринято каких-либо мер после вынесения Постановлений ЕСПЧ по аналогичным делам (см. выше).
В официальном отзыве на этот счет указывалось, что после дел Солтысяк, Бартик была создана Межведомственная комиссия, ее задача заключалась в разработке методологии определения конкретной продолжительности ограничения с учетом степени осведомленности о гос. тайне и исчерпывающего перечня критериев для ограничения права выезда за границу. Рабочая группа подготовила два проекта федеральных законов, проект указа Президента и два постановления Правительства, которые в настоящее время находятся в стадии утверждения органами исполнительной власти.
На этот счет ЕСПЧ отметил, что неисполнение ранее вынесенных Постановлений позволяет ставить вопрос по ст. 46 Конвенции и данное обстоятельство должен рассмотреть Комитет Министров в соответствии с возложенными на него функциями.
Гуляев К.С. Примечание. Рассматриваемое Постановление ЕСПЧ не вступило в силу. Оно вступит в силу в соответствии с п. 2 ст. 44 Конвенции.
