Перевод настоящего решения ЕСПЧ от 3 сентября 2019 года является техническим и выполнен в ознакомительных целях.
С решением на языке оригинала можно ознакомиться, скачав файл по ссылке
Четвертая секция
Дело «Религиозной общины Свидетелей Иеговы Терновского района Кривого Рога против Украины» (Жалоба №. 21477/10)
CASE OF RELIGIOUS COMMUNITY OF JEHOVAH’S WITNESSES OF KRYVYI RIH’S TERNIVSKY DISTRICT v. UKRAINE
(Application no. 21477/10)
Решение
Страсбург 3 Сентября 2019
Это решение станет окончательным в обстоятельствах, изложенных в пункте 2 статьи 44 Конвенции.
Оно может быть подвергнуто редакционной правке.
В деле «религиозной общины Свидетелей Иеговы Терновского района Кривого Рога против Украины»,
Европейский суд по правам человека (четвертая секция), заседающий в качестве палаты в составе:
Jon Fridrik Kjølbro, Председательt,
Paulo Pinto de Albuquerque,
Ganna Yudkivska,
Faris Vehabović,
Egidijus Kūris,
Iulia Antoanella Motoc,
Péter Paczolay, judges,
и Marialena Tsirli, Секретарь секции,
Рассмотрев дело в закрытом заседании 2 апреля и 18 июня 2019 года,
Выносит следующее решение, принятое в этот день:
Процедура
1. Дело было возбуждено жалобой (№21477/10) поданной против Украины, в соответствии со статьей 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (“Конвенция”) религиозной общиной Свидетелей Иеговы Кривого Рога Терновского района Днепропетровской области (“община заявителей”) 13 апреля 2010 года.
2. Сообщество заявителей было представлено г-ном В. Карповым, адвокатом, практикующим в Кропивницком, Украина, и г-ном А. Карбонно, адвокатом, допущенным к практике в Квебеке, Канада, и в Армении. Украинское правительство (“правительство”) представлял Уполномоченный по правам человека при Европейском суде, г-н И. Лещин.
3. Сообщество заявителей утверждало, в частности, что неспособность Криворожского городского совета (“городского совета”) разрешить ему создать место отправления культа нарушила его права, предусмотренные статьей 9 Конвенции и статьей 1 Протокола № 1, и что решения национальных судов, отказывающихся предписать совету вынести необходимое решение, нарушили его право на доступ к суду и право на эффективное средство правовой защиты в отношении других его жалоб.
4. 22 ноября 2017 года вышеуказанные жалобы были переданы правительству, а остальная часть заявления была признана неприемлемой в соответствии с правилом 54 § 3 Регламента Суда.
Факты
I. Обстоятельства дела
A. Положение Свидетелей Иеговы в Кривом Роге и покупка заявителем жилого помещения
5. В 2004 году община-заявитель приобрела у частных лиц односемейный одноэтажный жилой дом площадью 50 кв. м., с пристройками, на улице Покрышева в Терновском районе Кривого Рога (“город”). Заявитель приобрел собственность с целью последующего возведения места поклонения, “Зала Царства”, на этом месте. Дом и пристройки расположены на земельном участке площадью около 0,07 га и окружены с трех сторон односемейными домами (“земельный участок”). Продавцы не имели официального права собственности на землю, которая принадлежит городу.
6. Терновский район-один из семи административных районов Кривого Рога. В 2009 году общая численность населения города составила 675 600 человек. Город раскинулся на значительной территории, измерения расстояния между его самыми северными и самыми южными точками варьируются от 48 до 126 км.
7. Община-заявитель использует вышеупомянутое жилое здание для богослужения. По данным сообщества заявителей, этим зданием пользуются около 240 свидетелей Иеговы, которые живут в радиусе 4 км от него.
8. В городе есть еще три места поклонения для Свидетелей Иеговы. По мнению сообщества заявителей, чьи представления в этой связи правительство не оспаривало, все эти места отправления культа расположены более чем в 30 км от участка на улице Покрышева. По оценкам Google Maps, место поклонения на улице Батуринской находится примерно в 32 км от места улицы Покрышева, что составляет около тридцати восьми минут в одну сторону на автомобиле и два часа двадцать восемь минут в одну сторону на общественном транспорте в будний день; один на улице Алуштинской находится в 47,7 км, пятьдесят семь минут, три часа; и один на улице Таганрога находится в 33,8 км, сорок пять минут и два часа двадцать пять минут соответственно.
B. Попытки общины-заявителя получить права на землю и разрешение на строительство культового сооружения
9. 7 сентября 2004 года община-заявитель обратилась к мэру с ходатайством о предоставлении в пятилетнюю аренду земельного участка для строительства королевского зала на участке улицы Покрышева.
10. 24 февраля 2005 года Архитектурно-планировочный совет города одобрил размещение королевского зала на земле и его планируемый дизайн.
11. 21 июля 2005 года комиссия в составе представителей землеустроительного органа и органов планирования, здравоохранения и пожарной безопасности также одобрила размещение.
12. 28 сентября 2005 года городской совет постановил дать предварительное согласие заявителю на размещение Зала Царства на земельном участке и поручил заявителю подготовить в течение года заявку на планирование (проектна документаціі) для выделения ему земельного участка и строительства места отправления культа. Городскому землеустроительному органу было поручено представить в Совет проект решения о выделении земельного участка общине-заявителю.
13. В 2006 году сообщество заявителей заказало и получило от специализированной компании файл заявки на планирование для выделения земельного участка. Он был одобрен городским органом планирования, землеустройством, земельным регистром, органами охраны окружающей среды и общественного здравоохранения и органом по охране культурного наследия.
14. 6 сентября 2006 года градостроительный орган представил в городской совет проект решения Об утверждении проекта выделения земельного участка и предоставлении заявителю права аренды. В тот же день власти сообщили общине-заявителю, что новые владельцы двух домов, примыкающих к участку, возражают против размещения там места отправления культа.
15. 15 сентября 2006 года сообщество заявителей запросило копии писем соседей от городских властей.
16. Как представляется, 26 сентября 2006 года было проведено совещание жителей района, посвященное этому проекту.
17. 27 сентября 2006 года этот проект решения должен был быть рассмотрен на заседании Совета. Однако он не был принят ни потому, что он был снят с повестки дня, ни потому, что Совет провел голосование по проекту решения, но не набрал достаточного числа голосов для его принятия.
18. 17 октября 2006 года орган городского планирования проинформировал сообщество заявителей о том, что копии жалоб соседей не могут быть предоставлены.
C Первый этап судебных разбирательств и последующие события
19. 14 февраля 2007 года сообщество заявителей подало иск против городского совета, требуя признать его бездействие незаконным.
20. 7 июня 2007 года Днепропетровский областной арбитражный суд (далее — “областной суд”) удовлетворил иск заявителя и признал незаконным отказ совета утвердить проект выделения земли и предоставить заявителю в аренду. Суд постановил, в частности, что заявитель выполнил все юридические требования, необходимые для получения аренды. Что касается возражений соседей, то суд постановил, что в соответствии с законодательством мнения отдельных граждан, не согласных с религиозной деятельностью истца, не могут служить вескими основаниями для бездействия Совета. Апелляция не была подана, и решение суда стало окончательным.
21. 11 июня 2007 года управление землеустройства города сообщило общине-заявителю, что 14 мая 2007 года оно повторно представило проект положительного решения в городской совет, но 30 мая 2007 года оно было снято с повестки дня Совета из-за конфликта, возникшего между общиной и местными жителями, и их несогласия с проектом развития на основе концентрации людей и автомобилей, которые будут генерироваться при проведении собраний и служб.
22. 11 июля 2007 года сообщество заявителей вновь обратилось к городскому совету с просьбой рассмотреть и одобрить его заявление.
23. 29 августа 2007 года городской совет рассмотрел проект, однако он не набрал необходимого числа голосов для принятия: из 70 членов Совета 43 не голосовали вообще, было 2 голоса “за”, 23 “против” и 2 воздержавшихся
D Второй этап судебных разбирательств
24. В январе 2008 года община-заявитель подала второй иск против городского совета, требуя (i), что она имеет право арендовать данный земельный участок, и (ii) чтобы городской совет получил распоряжение заключить договор аренды с общиной-заявителем в отношении этой земли. Она утверждала, что, как было установлено в ходе первой серии разбирательств, она удовлетворяет всем требованиям, предъявляемым к предоставлению права пользования землей, и что Совет обязан выделить ей землю, но он не сделал этого. Не сделав этого, Совет злоупотребляет своими правами, и сложившаяся ситуация является нарушением статьи 13 Конвенции.
25. 11 декабря 2008 года областной суд отклонил иск по обеим статьям, постановив, в частности, что: (i) община-заявитель не получила права собственности на землю от своего предшественника в отношении расположенных на ней зданий, поскольку последний также не имел официального права собственности на землю; (ii) решения о выделении земли относятся к исключительной компетенции соответствующего совета.; (iii) право на использование земли может быть основано только на решении муниципального совета о выделении такой земли, и в данном случае такого решения не было, приказание совету сдавать землю в аренду заявителю в отсутствие решения совета на этот счет было бы нарушением исключительной конституционной компетенции совета по осуществлению прав собственника земли; (iv) тот факт, что сообщество заявителей выполнило все юридические требования и что Совет нарушил закон, не приняв соответствующего решения, не означает, что суд, в свою очередь, может нарушить закон, присвоив себе полномочия Совета, заменив собой Совет и приняв соответствующее решение вместо него; (v) права истца могут быть защищены только с помощью средств правовой защиты, предусмотренных в Земельном кодексе, и порядок заключения договора аренды не является одним из них.
26. Вышеупомянутые отрывки (ii) — (v) в постановлении областного суда были почти дословными цитатами из решения Высшего Арбитражного суда (“ВСС”), представленного в качестве примера для подражания в циркулярном письме ВСС от 30 ноября 2007 года в нижестоящие арбитражные суды. В этом решении КЦУК на основании ряда положений внутреннего законодательства постановил, что суды не могут предписывать муниципальным советам заключать договоры аренды земли (см. пункты 40 и 41 ниже).
27. 26 марта 2009 года Днепропетровский апелляционный арбитражный суд оставил в силе решение областного суда, подтвердив, в частности, что, хотя незаконность бездействия Совета была установлена решением областного суда от 7 июня 2007 года, суды все еще не могут заменить городской совет и принять решение вместо него.
28. 21 июля 2009 года КЦК оставил в силе решения нижестоящих судов.
29. 1 октября 2009 года Верховный суд отказал в возбуждении дела о пересмотре решений нижестоящих судов по вопросам права.
E. Дальнейшие события
30. По мнению сообщества заявителей, после завершения вышеуказанных процедур оно продолжало проводить обсуждения с городскими властями в попытке разрешить спор.
31. 29 апреля 2011 года, предположительно по предложению должностных лиц городского совета, община-заявитель подала новое заявление о разрешении на постоянное использование земельного участка для строительства места отправления культа.
32. 17 мая 2011 года ходатайство было отклонено. Орган городского планирования проинформировал сообщество заявителей о том, что в марте 2011 года законодательство в области планирования было реформировано (см. пункт 38 ниже), но правила осуществления, основанные на новом законодательстве, еще не были приняты.
33. 16 января 2014 года, предположительно по предложению должностных лиц городского совета, община-заявитель подала новую заявку на получение разрешения на подготовку новой заявки на планирование использования земли на постоянной основе для строительства места отправления культа.
34. 6 мая 2014 года градостроительный орган проинформировал сообщество заявителей о том, что в Терновском районе нет неосвоенных мест для культовых сооружений. Сообществу было предложено рассмотреть возможность сдачи в аренду государственных или частных нежилых помещений для своих нужд.
II. Соответствующее национальное законодательство и практика
A. Земельный кодекс 2001 года
35. Статья 120 устанавливает принцип, согласно которому в случае передачи права собственности на здание право собственности или пользования нижележащим земельным участком следует, как это предусмотрено договором.
36. Статья 123 § 6 Кодекса предусматривает, что проект выделения земли утверждается земельными, экологическими, санитарными, планировочными и культурными органами. Для некоторых крупных проектов может потребоваться дополнительный экспертный анализ. После этого проект передается в соответствующий муниципальный совет, который “рассматривает” его в течение месяца и должен “принять решение о выделении земельного участка” (іі і… приймають рішення про надання земельної ділянки).
37. Статья 123 § 9 Кодекса предусматривала, что в материальный момент отказ муниципального или исполнительного органа в выделении земельного участка или отказ в рассмотрении соответствующих вопросов подлежал судебному пересмотру. Любое решение таких органов об отказе в выделении земли должно содержать мотивы и ссылки на соответствующие положения законодательства или проектной документации.
B. Законодательство о планировании
38. На момент подачи заявления вопросы планирования в основном регулировались законом о территориальном планировании и развитии 2000 года. 12 марта 2011 года этот закон был заменен законом О регулировании деятельности в области развития 2011 года.
Закон О местном самоуправлении 1997 года
39. Статья 77 (2) предусматривает, что споры, возникающие в связи с нарушениями прав, вытекающими из решений, действий или бездействия муниципальных властей и должностных лиц, должны разрешаться судами.
D. Письмо Высшего Арбитражного суда от 30 ноября 2007 года
40. В письме КЦК от 30 ноября 2007 года № 01-8 / 918 нижестоящим арбитражным судам был представлен ряд решений КЦК по земельным вопросам в качестве примеров для подражания. В одном из решений КЦК постановил, что арбитражные суды не могут предписывать муниципальным советам заключать договоры аренды земли. Это решение было основано на следующих конституционных и законодательных положениях:
i) статья 13 конституции, предусматривающая, что Земля является собственностью украинского народа (є обііі). Право собственности от имени народа осуществляется государственными органами и органами местного самоуправления в пределах, установленных Конституцией;
ii) статья 12 Земельного кодекса, предусматривающая, что управление муниципальными землями входит в компетенцию муниципальных советов;
iii) статья 116 Земельного кодекса, предусматривающая, что физические и юридические лица могут получать права на государственные и муниципальные земли на основании решений государственных исполнительных или муниципальных органов.
41. В вышеупомянутом решении КЦК постановил, что права истцов могут быть защищены только средствами правовой защиты, предусмотренными Земельным кодексом (статья 152), а именно: i) заявлением о признании прав; ii) распоряжением о возвращении земельного участка государству, в котором он находился до нарушения прав, и о предотвращении действий, которые нарушали бы права или создавали риск нарушения прав; iii) признанием недействительными договоров; iv) заявлением о незаконности решений исполнительных органов государственной и муниципальной власти; v) возмещением ущерба; vi) другие средства правовой защиты, если они прямо предусмотрены законом парламента (закон).
Закон
I. Предполагаемое нарушение статьи 9 Конвенции
42. Сообщество заявителей подало жалобу на нарушение статьи 9 Конвенции, которая гласит:
1. Каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии; это право включает свободу менять свою религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в богослужении, учении, практике и соблюдении.
2. Свобода исповедовать свою религию или убеждения подлежит только таким ограничениям, которые установлены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах общественной безопасности, для охраны общественного порядка, здоровья или нравственности, или для защиты прав и свобод других лиц.”
А. Доводы сторон
1. Правительство
43. Правительство заявило, что общее законодательство, которое применяется на нейтральной основе без какой-либо связи с личными убеждениями заявителя, в принципе не может рассматриваться как вмешательство в его права согласно статье 9 Конвенции (со ссылкой на Skugar and Others v.Russia (dec.), № 40010/04, 3 декабря 2009 года). Украинское законодательство предусматривало, что выделение земли относится к компетенции городских советов, и эта юрисдикция распространялась на всех “участников земельных отношений” независимо от их национальности, языка, религиозных взглядов или других факторов. Городской совет не выделил землю общине-заявителю и не отказал в этом. Не было никаких признаков того, что Совет рассматривал этот вопрос через призму мнений сообщества заявителей. Кроме того, ничто не указывает на то, что возражения соседей против размещения королевского зала в их районе были мотивированы религиозными предрассудками. Правительство сочло, что эта часть заявления была явно необоснованной.
2. Сообщество заявителей
44. Хотя община заявителей действительно использовала жилое здание для своих религиозных нужд, оно было совершенно неадекватным для своих целей, поскольку оно не удовлетворяло основным потребностям в достаточном пространстве для более чем 240 свидетелей Иеговы, которых оно представляло. В нем не было надлежащей сантехники, канализации, электричества, вентиляции и освещения для здания, используемого для проведения общественных собраний. Это поставило общину в “ситуацию воспринимаемой неполноценности” по отношению к другим основным религиям (цитируя Мадьяр Керестень Меннонита Эгихаз и другие против Венгрии, nos. 70945/11 и 8 других, § 94, ЕСПЧ 2014 (выдержки)).
45. Статус места отправления культа, несомненно, имел важное значение для каждого члена общины (ссылаясь на Ассоциацию солидарности со Свидетелями Иеговы и другими против Турции, № 36915/10 и 8606/13, § 89, 24 мая 2016 года).
46. Вмешательство было вызвано не самим законодательством, которое было нейтральным, а произвольным отказом его применять. Это не было предусмотрено законом, поскольку национальные суды признали, что община-заявитель выполнила все требования Земельного кодекса, касающиеся предоставления земли в аренду. Статья 123 § 6 Земельного кодекса (см. пункт 36 выше) требовала, чтобы городской совет принял решение в течение месяца, но он никогда этого не делал. Бездействие городского совета было вызвано лишь жалобами «религиозно нетерпимых» соседей.
47. Неограниченное усмотрение городского совета противоречило принципу, провозглашенному в прецедентном праве суда, что было бы противоречием верховенству права, одному из основных принципов демократического общества, закрепленных в Конвенции, для юридического усмотрения, предоставленного исполнительной власти, выражаться в терминах неограниченной власти » (Hasan and Chaush V. Bulgaria [GC], no.30985/96, § 84, ECHR 2000 XI).
B. Оценка суда
1. Приемлемость
48. Суд отмечает, что жалоба по статье 9 не является явно необоснованной по смыслу пункта 3, а) статьи 35 Конвенции. Это не является недопустимым по каким-либо другим основаниям. Поэтому она должна быть объявлена приемлемой.
2. Оценка суда
49. Хотя конвенция не гарантирует права на предоставление места отправления культа как такового (см. Griechische Kirchengemeinde München and Bayern E. V. v. Germany (dec.), не 52336/99, 18 сентября 2007 года), ограничения на создание культовых сооружений, может представлять собой вмешательство в право, гарантированное статьей 9 (см., например, Мануссакиса и других против Греции, 26 сентября 1996 года, § 38, отчеты о постановлениях и решениях 1996 г.; Вергос против Греции, нет. 65501/01, §§ 36 43, 24 июня 2004 года; и Ассоциация солидарности со Свидетелями Иеговы и другие против Турции, нос. 36915/10 и 8606/13, § § 90 и 91, 24 мая 2016 г.).
50. Личность религиозных служителей и статус их мест отправления культа имеют важное значение для членов религиозной общины. Поэтому возможность использования зданий в качестве мест отправления культа имеет важное значение для участия в жизни религиозной общины и, следовательно, для права на проявление религии (см. Izzettin Doğan and Others v. Turkey [GC], no.62649/10, § 111, 26 апреля 2016 года).
51. Суд столкнулся с рядом ситуаций, когда ограничения на создание мест отправления культа были введены по причинам, связанным с планированием (см., например, Johannische Kirche и Horst Peters V.Germany (dec.), № 41754/98, 10 июля 2001 года; Vergos, процитированный выше, § § 40-43; и Tanyar and Küçükergin V. Turkey (dec.), № 74242/01, 7 июня 2005 года). Общеизвестным принципом прецедентного права суда является то, что национальные органы пользуются широкой свободой усмотрения при выборе и осуществлении политики планирования (см., например, дело Чепмен против Соединенного Королевства [GC], no. 27238/95, § 92, ЕСПЧ 2001 I и Ассоциация солидарности со Свидетелями Иеговы и другими, упомянутые выше, § 103). Правительство утверждало, что трудности, с которыми сталкивается сообщество заявителей, вызваны такими нейтральными соображениями (см. пункт 43 выше). Суд рассмотрит этот аргумент ниже (см. пункт 54 ниже)
52. Обращаясь к обстоятельствам настоящего дела, суд отмечает, что община-заявитель является собственником жилого дома, расположенного на земельном участке, принадлежащем муниципалитету. В течение ряда лет он использовал этот дом в качестве места поклонения. Община-заявитель обратилась за арендой участка и разрешением на строительство на нем нового культового сооружения. Он посчитал, что существующий жилой дом площадью 50 кв. м.м не удовлетворяет его потребности в качестве места отправления культа в том, что касается имеющихся помещений и объектов.
53. Суд не видит оснований сомневаться в правдивости утверждений сообщества заявителей (см. пункт 44 выше) о том, что оно сталкивается с практическими трудностями при использовании принадлежащего ему здания в качестве места отправления культа. Кроме того, в то время как власти допускают фактическое использование земли для целей религиозной общины, их отказ официально признать это использование создает правовую неопределенность для общины-заявителя (сравните Иззеттин Доган и другие, упомянутые выше, § 130).
54. Суд не может согласиться с доводом правительства о том, что неспособность общины-заявителя построить место отправления культа была всего лишь следствием применения общеприменимых нейтральных правил (см. пункт 43 выше) именно потому, что национальные власти не привели какой-либо действительной нейтральной причины, связанной с планированием, для отказа в удовлетворении заявки общины-заявителя (в отличие, например, от Johannische Kirche и Horst Peters and Vergos, § § 40-43, оба упомянуты выше). Единственная причина, на которую они ссылались – неопределенно описанная оппозиция со стороны соседей – была отклонена национальным судом как не представляющая достаточных правовых оснований для отказа. Этот суд в своем окончательном решении, напротив, постановил, что община заявителей выполнила все требования внутреннего законодательства, необходимые для строительства места отправления культа (см. пункт 20 выше).
55. Суд считает, что в таких обстоятельствах, учитывая практические трудности и правовую неопределенность, с которыми сталкивается община-заявитель при использовании своего здания в качестве места отправления культа, неспособность городского совета разрешить строительство нового места отправления культа и заключить с этой целью договор аренды, несмотря на окончательное решение Национального суда о том, что община выполнила требования внутреннего законодательства о предоставлении такого разрешения и аренды, привела ситуацию в сферу действия статьи 9 Конвенции
56. Этот вывод подтверждается тем фактом, что в ходе первой серии разбирательств Национальный суд признал незаконным, с точки зрения внутреннего законодательства, отказ городского совета одобрить заявление сообщества заявителей (см. пункт 20 выше). Он косвенно подтвердил этот вывод в ходе второй серии разбирательств (см. пункт 25 (iv) выше). Нет никаких признаков того, что после принятия этого решения произошло какое-либо соответствующее изменение обстоятельств, которое сделало бы эту оценку недействительной или более неприменимой. Городской совет не соблюдал эти решения и продолжал бездействовать, не приводя никаких соответствующих причин для оправдания своего поведения.
57. Из этого следует, что действия муниципальных властей были произвольными и не “в соответствии с законом”.
58. Этот вывод не требует рассмотрения вопроса о том, были ли выполнены другие требования пункта 2 статьи 9 (см., например, дело Мороз против Украины, № 5187/07, § 108, 2 марта 2017 года), или же суд должен занять окончательную позицию относительно того, следует ли рассматривать ситуацию с точки зрения “негативных обязательств” или “позитивных обязательств”.
59. Таким образом, имело место нарушение статьи 9 Конвенции.
II. Предполагаемое нарушение статьи 1 Протокола № 1
60. Компания-заявитель жаловалась на нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции, которая гласит:
«Каждое физическое или юридическое лицо имеет право на мирное пользование своим имуществом. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в общественных интересах и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.
Однако предшествующие положения никоим образом не ущемляют права государства на применение таких законов, которые оно считает необходимыми для контроля за использованием имущества в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов или других взносов, или штрафов.”
А. Доводы сторон
1. Правительство
61. В прецедентном праве учреждений Конвенции закреплен принцип, согласно которому Статья 1 Протокола № 1 не гарантирует права на приобретение имущества. Национальные суды отклонили иск общины-заявителя о возложении на власти обязательства предоставить ей землю. Поэтому он не может утверждать, что имел законное право на аренду этой земли. В любом случае правительство подчеркнуло, что община-заявитель в любом случае использует принадлежащий ей дом на улице Покрышева для своих нужд (см. пункт 7 выше).
2. Сообщество заявителей
62. Вместо того чтобы отклонить требование общины-заявителя, в ходе первого разбирательства Национальный суд фактически удовлетворил его требование и признал бездействие городского совета незаконным. Суды признали, что сообщество заявителей выполнило законные требования о предоставлении аренды. Они отклонили только второе требование общины-заявителя, поскольку посчитали, что у них не было полномочий либо приказать городскому совету предоставить аренду, либо принять это решение вместо Совета.
63. Таким образом, сообщество заявителей имело “законное ожидание”, что городской совет предоставит ему аренду, как того требует закон и вступившее в законную силу решение по первому процессу.
64. Бездействие городского совета было произвольным и нарушило прямое положение статьи 123 § 6 Земельного кодекса (см. пункт 36 выше). Если бы городской совет мог просто проигнорировать заявление сообщества заявителей, то применение Земельного кодекса должно было бы рассматриваться как непредвиденное и не совместимое с верховенством права (ссылаясь на Broniowski V. Poland [GC], no.31443/96, § 47, ECHR 2004 V).
65. В результате незаконного и произвольного бездействия городского совета местные общины, состоящие примерно из 240 свидетелей Иеговы, оказались в унизительной ситуации использования небольшой неадекватной жилой недвижимости для своих религиозных служб. Даже такое использование должно восприниматься лишь как временное, поскольку власти могут без уведомления и в любое время запретить использование этой жилой недвижимости для проведения собраний.
B. Оценка суда
1. Приемлемость
66. Суд отмечает, что данная жалоба не является явно необоснованной по смыслу пункта 3 а) статьи 35 Конвенции. И не является недопустимым по каким-либо другим основаниям. Поэтому она должна быть объявлена приемлемой.
2. Оценка суда
67. Суд отмечает, что община-заявитель является собственником жилого дома, расположенного на земельном участке, принадлежащем муниципалитету. Община-заявитель имела непрерывное использование этой земли в течение ряда лет. Он добивался аренды земли и разрешения построить на ней новое здание. Национальные суды в ходе первой серии разбирательств установили, что сообщество заявителей удовлетворило все юридические требования для удовлетворения этого ходатайства. При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что имело место вмешательство в “имущество” компании-заявителя по смыслу статьи 1 Протокола № 1 (см. mutatis mutandis, Allan Jacobsson V. Sweden (no. 1), решение от 25 октября 1989 года, § 54, Series A no. 163, и Hellborg V.Sweden, no. 47473/99, § 45, 28 февраля 2006 года).
68. Суд вновь заявляет, что в этой области, политике планирования, национальные власти пользуются широкой свободой усмотрения (см., например, дело Спорронг и Леннрот против Швеции, 23 сентября 1982 года, § 69, серия А № 52). Однако Статья 1 Протокола № 1 Прежде всего требует, чтобы любое вмешательство государственного органа в пользование имуществом осуществлялось в соответствии с законом: согласно второму предложению первого абзаца этой статьи, любое лишение имущества должно осуществляться “на условиях, предусмотренных законом”; второй пункт дает государствам право контролировать использование собственности путем применения “законов”. Кроме того, верховенство права, которое является одним из основополагающих принципов демократического общества, присуще всем статьям Конвенции (см. G. I. E. M. S. R. L. and Others v. Italy [GC], nos.1828/06 и 2 others, § 292, 28 June 2018).
69. В ходе первого разбирательства Национальный суд признал отказ Совета одобрить заявление о выделении земли и предоставить общине-заявителю землю в аренду незаконным (см. пункт 20 выше). Они косвенно подтвердили этот вывод в ходе второй серии разбирательств (см. пункт 25 (iv) выше). Нет никаких указаний на то, что после принятия этого решения произошло какое-либо соответствующее изменение обстоятельств, которое сделало бы эту оценку недействительной или более неприменимой.
70. Суд не усматривает оснований ставить под сомнение этот вывод и считает, что вмешательство не было законным (сравните, например, Iatridis V. Греция [ГК], нет. 31107/96, §§ 58, 61 и 62, ЕСПЧ 1999 второй; Antonetto В. Италия, нет. 15918/89, §§ 35-38, 20 июля 2000 года; Frascino В. В Италии, нет. 35227/97, §§ 32 34, 11 декабря 2003 года; и Paudicio В. Италия, нет. 77606/01, §§ 40 47, 24 мая 2007 года).
71. Соответственно, имело место нарушение статьи 1 Протокола № 1.
III. Предполагаемые нарушения статей 6 И 13 Конвенции
72. Сообщество заявителей подало жалобу на то, что в силу решений национальных судов по второму делу обязательное судебное решение по первому делу оставалось без действия, и городской Совет имел право осуществлять свое усмотрение произвольным и незаконным образом. Это нарушило права сообщества заявителей на доступ к суду и на эффективное внутреннее средство правовой защиты в соответствии со статьей 6 и статьей 13 Конвенции соответственно. Эти положения гласят, насколько это уместно:
Статья 6
A. «В определении своих гражданских прав и обязанностей … каждый имеет право на ярмарку … слушание… ПО [а]… суд…”
B. Статья 13
C. «Каждый, чьи права и свободы, изложенные в Конвенции, нарушаются, имеет эффективное средство правовой защиты в Национальном органе, несмотря на то, что нарушение было совершено лицами, действующими в официальном качестве.”
73. Суд считает, что в конкретных обстоятельствах настоящего дела и с учетом вышеизложенных выводов вышеуказанные жалобы подпадают под действие жалоб сообщества заявителей в соответствии со статьей 9 Конвенции и статьей 1 Протокола № 1 и не поднимают отдельного вопроса.
IV. Применение статьи 41 Конвенции
74. Статья 41 Конвенции предусматривает::
G. «Если суд установит, что имело место нарушение Конвенции или протоколов к ней, и если внутреннее законодательство соответствующей Высокой Договаривающейся Стороны допускает лишь частичное возмещение, суд, в случае необходимости, предоставляет потерпевшей стороне справедливую компенсацию».
75. Сообщество заявителей потребовало 5 000 евро в качестве компенсации морального вреда.
76. Правительство сочло эту претензию полностью необоснованной.
77. Суд, вынося решение на справедливой основе, присуждает общине заявителя 1000 евро в качестве компенсации морального вреда
B. Расходы и Издержки
78. Сообщество заявителей требовало 2 000 евро за оплату услуг адвоката, который представлял их интересы в национальных судах, и 6 000 евро за оплату услуг двух своих представителей в суде. В обоснование своих претензий сообщество заявителей представило счета-фактуры, адресованные ему представителями, с просьбой о единовременных выплатах за различные части проделанной работы.
79. Правительство оспорило эти требования. Они сочли, что сообщество заявителей не представило достаточной документации в обоснование своих требований.
80. Согласно прецедентной практике суда, заявитель имеет право на возмещение расходов и издержек только в той мере, в какой было доказано, что они были фактически и обязательно понесены и являются разумными в количественном отношении.
81. В настоящем деле суд считает, что документация, представленная сообществом заявителей, является достаточной для доказательства того, что оно понесло судебные издержки в связи с разбирательством в суде и национальных судах. Однако в настоящем деле первоначальное заявление заявителя в суд включало несколько других жалоб в соответствии со статьями 6 и 14 Конвенции, которые были объявлены неприемлемыми на этапе рассмотрения сообщения (см. пункт 4 выше). Таким образом, иск не может быть удовлетворен в полном объеме и должно быть применено сокращение (см. Баятян против Армении [GC], no. 23459/03, § § 133-35, ЕСПЧ 2011).
82. Учитывая имеющиеся в его распоряжении документы и вышеуказанные критерии, суд считает разумным присудить 6 000 евро в качестве компенсации расходов по всем статьям.
C. Проценты по умолчанию
83. Суд считает целесообразным, чтобы процентная ставка по дефолту была основана на предельной кредитной ставке Европейского центрального банка, к которой следует добавить три процентных пункта.
По этим причинам суд
1. Объявляет, единогласно, жалобу приемлемой;
2. Постановляет шестью голосами против одного, что имело место нарушение статьи 9 Конвенции;
3. Постановляет единогласно, что имело место нарушение статьи 1 Протокола № 1;
4. Постановляет единогласно, что жалобы по статьям 6 и 13 Конвенции не поднимают отдельного вопроса;
5. Постановляет, единогласно,
(a) что государство-ответчик должно выплатить сообществу заявителей в течение трех месяцев с даты вступления решения в законную силу в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Конвенции следующие суммы, подлежащие конвертации в валюту государства-ответчика по курсу, действующему на дату расчета:
(i) 1000 евро (одна тысяча евро), плюс любой налог, который может взиматься, в отношении морального ущерба;
(ii) 6000 евро (шесть тысяч евро), плюс любой налог, который может взиматься с сообщества заявителей, в отношении затрат и расходов;
(b) что с момента истечения вышеуказанных трех месяцев и до момента урегулирования простые проценты выплачиваются на вышеуказанные суммы по ставке, равной предельной кредитной ставке Европейского центрального банка в течение периода дефолта плюс три процентных пункта;
6. Отклоняет, единогласно, остальную часть требования сообщества заявителей о справедливом удовлетворении.
Совершено на английском языке и уведомлено в письменной форме 3 сентября 2019 года в соответствии с правилом 77 §§ 2 и 3 Регламента Суда.
В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Конвенции и пунктом 2 правила 74 Регламента Суда к настоящему решению прилагаются следующие отдельные мнения:
а) совместное совпадающее мнение судей Юдковской и П. Пинто де Альбукерке;
b) частично Особое мнение судьи Вехабовича.
Ж. Ф. К
М. Т.
Совместное совпадающее мнение судей Юдковской и Пинто де Альбукерке
1. Мы проголосовали вместе с большинством по всем пунктам постановляющей части настоящего решения, в том числе за нарушение статьи 9 Европейской конвенции о правах человека (“Конвенция”). Однако мы не можем полностью согласиться с их аргументацией, поскольку большинство уклоняется от указания позитивного обязательства государства-ответчика по статье 9 Конвенции.
2. Заявитель-религиозная община Свидетелей Иеговы-четко определил, что вмешательство в их право по статье 9 возникло в результате бездействия городского совета по выполнению решения областного суда. Большинство обращается к этому вопросу, но воздерживается от указания на то, что именно это бездействие привело к нарушению позитивных обязательств национальных властей. Таким образом, данное решение представляет собой упущенную возможность для дальнейшей разработки содержания существенных позитивных обязательств, вытекающих из права на свободу религии в соответствии со статьей 9 Конвенции.
3. Факты не оспариваются сторонами и могут быть суммированы следующим образом. Община-заявитель приобрела жилую недвижимость с намерением использовать ее в качестве места отправления культа. Хотя община, используя жилую собственность, которой он владеет для поклонения, стремился построить большее место. Для этого требовалась аренда от местных властей. Однако эта аренда не была одобрена городским советом. Несмотря на решение областного суда, определяющего, что отказ городского совета одобрить просьбу общины-заявителя об аренде был незаконным, городской совет во второй раз не удовлетворил просьбу общины-заявителя об аренде из-за отсутствия достаточного большинства голосов. В результате община-заявитель не получила необходимую ей аренду и, таким образом, не смогла построить место отправления культа.
4. При рассмотрении настоящего дела большинство приходит к выводу о том, что “городской совет не разрешил строительство нового культового сооружения и не заключил с этой целью договор аренды … довел ситуацию до сферы действия статьи 9 Конвенции». Большинство также заявляют, что Европейский суд по правам человека (“суд”) не обязан “занимать окончательную позицию относительно того, следует ли рассматривать ситуацию с точки зрения” негативных обязательств » или «позитивных обязательств»».
5. Однако, по нашему мнению, оставить этот важный вопрос открытым проблематично, поскольку такой подход не позволяет четко определить и разграничить обязательства государства-ответчика по Конвенции, что затрудняет властям выявление и последующее выполнение таких обязательств.
6. Давняя и устоявшаяся позиция суда заключается в том, что границы между позитивными и негативными обязательствами государства не поддаются точному определению. В обоих случаях необходимо обеспечить справедливый баланс между конкурирующими интересами, о которых идет речь. Однако вопрос о том, следует ли рассматривать то или иное дело с точки зрения негативных или позитивных обязательств, вытекающих из Конвенции, повлияет на предоставленную государству свободу усмотрения, поскольку суд считает, что эта свобода в принципе является более узкой в случае негативных обязательств
7. Рассматривая факты дела, мы находим, что они касаются позитивных обязательств государства-ответчика (т. е. защиты прав сообщества заявителей в соответствии со статьей 9), а не его негативных обязательств (т. е. не вмешиваться в права сообщества заявителей в соответствии со статьей 9). И для этого есть четыре фундаментальные причины.
8. Во-первых, ограничения на возможность общины-заявителя исповедовать свою религию не вытекали из каких-либо действий национальных властей, которые препятствовали осуществлению такого права, а скорее являлись результатом бездействия национальных властей (т. е. отказа предоставить общине-заявителю аренду). Таким образом, настоящее дело может быть противопоставлено Ассоциации солидарности со Свидетелями Иеговы и другими против Турции, в которой национальные власти не только не выдали разрешение, но и закрыли религиозный сайт заявителя; с Манусакисом и другими против Турции. Греция, в которой заявители были осуждены за использование указанных помещений без предварительного разрешения; и с Конгрегацией Джума-мечети и другими против Азербайджана, в которой заявители были выселены из места отправления культа, которое они ранее занимали в течение двенадцати лет без какого-либо вмешательства. Таким образом, настоящее дело принципиально отличается от дел, касающихся мест отправления культа, ранее разрешенных судом.
9. Во-вторых, община заявителей не была полностью лишена возможности исповедовать свою религию, но ее религиозная практика была скомпрометирована из-за недостаточного размера помещения, которым они располагали для этой цели, что было не в состоянии обеспечить надлежащие условия для ее членов и, по мнению заявителей, поставило их “в ситуацию предполагаемой неполноценности” по отношению к другим религиям. Статья 9 была бы лишена своего смысла, если бы религиозная община не могла иметь места, пригодного для коллективного исповедания своей религии и участия в своей религиозной практике. Устанавливая нарушение в настоящем деле, суд не принимает решение о том, что государство – ответчик должно прекратить действовать определенным образом, с тем чтобы позволить сообществу заявителей пользоваться своими правами по статье 9 – фактически, сообщество заявителей уже пользуется де-факто данным имуществом, — а скорее суд приходит к выводу, что государство-ответчик должно действовать таким образом, чтобы позволить и наделить сообщество заявителей в полной мере пользоваться своими правами по статье 9. Иными словами, большинству следовало бы задаться вопросом, не привело ли бы отсутствие каких-либо действий со стороны национальных властей к нарушению Конвенции. Если бы совет не принял какого-либо решения в отношении этой просьбы, это было бы ошибкой, поскольку областной суд признал право заявителя на получение арендной платы и, следовательно, возложил на городской совет юридическое обязательство ее предоставить. Другими словами, право заявителя на получение арендной платы и положительное обязательство городского совета предоставить ее являются двумя сторонами одной медали, при этом у государства-ответчика не остается никакой свободы усмотрения.
10. В-третьих, рассмотреть вопрос о том, является ли такое вмешательство в право общины-заявителя на исповедание своей религии нарушением
учитывая позитивные обязательства государства-ответчика, следует также рассмотреть вопрос о том, проявили ли национальные власти должную осмотрительность (т. е. сделали ли они все, что они разумно могли бы сделать в данных обстоятельствах?) защищать права сообщества заявителей в соответствии со статьей 9 Конвенции. Учитывая, что областной суд признал, что Совет действовал незаконно, отказывая в удовлетворении ходатайства общины-заявителя об аренде, городской совет должен был действовать добросовестно, чтобы выполнить решение областного суда и как можно скорее предоставить запрошенную аренду. Таким образом, ни конкурирующие интересы соседей, ни градостроительные соображения не могли быть использованы городским советом для того, чтобы вновь отказать в удовлетворении просьбы общины-заявителя об аренде.
11. В-четвертых, и наконец, большинство должно было также принять во внимание вопрос о том, потребуется ли в случае нарушения Конвенции дополнительное действие со стороны государства-ответчика. Если установление факта нарушения действительно предполагает необходимость дополнительных реституционных действий со стороны национальных властей, то это свидетельствует о наличии позитивного обязательства. В данном случае реституционные меры все еще возможны, поскольку национальные власти просто должны будут предоставить запрошенную аренду.
12. Таким образом, большинство не должно было уклоняться от разработки позитивных обязательств по статье 9 Конвенции. В самом деле, мы не можем не отметить, что язык, используемый самим большинством, очевидно, соответствует позитивным обязательствам – т. е. “неспособность разрешить”, “неспособность действовать” . Последовательность действий позволила бы сделать необходимые выводы из этого “бездействия” со стороны национальных властей. Если бы они это сделали, то большинство пришло бы к выводу, как и мы в этом отдельном мнении, что бездействие городского совета не может быть оправдано фактами данного дела, и поэтому национальные власти не выполнили свои позитивные обязательства по статье 9 Конвенции.
Частично особое мнение судьи Вехабович
Я сожалею, не могу согласиться с мнением большинства о том, что имело место нарушение статьи 9 Конвенции. В то же время я согласен с выводом о том, что было установлено нарушение статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции.
В данном случае, возможность или иное для Свидетелей Иеговы иметь свои религиозные службы в определенном месте не мешает им проявлять свою религию. Но я бы не счел это убедительным. Если бы решение местных властей наложило какие-либо дополнительные обязательства на Свидетелей Иеговы, я бы расценил это как подпадающее под действие статьи 9. Но в данном случае никакое бремя не возлагается на Свидетелей Иеговы из-за их религии. Община-заявитель просто жалуется на то, что, будучи владельцем жилого дома, расположенного на земле, принадлежащей муниципалитету, она не может получить разрешение на преобразование этого дома в новое место поклонения на этой земле. Мне кажется, это совсем другое дело.
Кроме того, я думаю, что это может касаться только статьи 1 Протокола № 1.
В современном мире существует множество девиантных форм религиозной практики и веры, которые никогда не должны получить легитимность и, посредством такого признания, возможность распространять эти девиантные идеи и идеологии. Конечно, этот случай никоим образом не связан с такими идеями, но этот вопрос актуален с точки зрения широкой свободы усмотрения, предоставляемой государствам в этой области, и возможности создания прецедента на будущее.
В данном конкретном случае община заявителей уже имеет три места отправления культа в Кривом Роге без какого-либо вмешательства со стороны государства. Просьба о том, чтобы место отправления культа находилось на очень конкретном участке земли в городе, на мой взгляд, слишком далеко отходит от реального смысла статьи 9 Конвенции.
Короче говоря, я рассматриваю этот случай не как подпадающий под действие статьи 9, а как подпадающий только под действие статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции. Нет ни единого слова о каком-либо предполагаемом ограничении права Свидетелей Иеговы выражать свои убеждения или о каком-либо другом праве, защищаемом статьей 9 Конвенции; скорее, жалобы сообщества заявителей касаются имущественных прав. Более того, община-заявитель проводила религиозные церемонии в этом доме без какого-либо вмешательства со стороны государства.
Действительно, когда речь заходит об общих мерах экономической или социальной стратегии, государству обычно предоставляется широкий простор. Это объясняется тем, что, учитывая их непосредственное знание своего общества и его потребностей, национальные власти в принципе лучше, чем международный судья, способны оценить то, что “отвечает общественным интересам » (см. James and Others v. the United Kingdom, 21 февраля 1986 года, § 46, Series A no. 98; см. Также, например, National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society и Yorkshire Building Society V. Соединенное Королевство, 23 октября 1997 года, § 80, доклады о судебных решениях и решениях 1997-VII, и Церковь Иисуса Христа Святых последних дней против Соединенного Королевства, № 7552/09, 4 марта 2014 года).
