МЕЖДУНАРОДНЫЙ ПАКТ О ГРАЖДАНСКИХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВАХ
КОМИТЕТ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
Восьмидесятая сессия
Замечание общего порядка № 31 [80]
Характер общего юридического обязательства, налагаемого на государства-участники Пакта
Принято 29 марта 2004 года (2187-е заседание)
1. Настоящее Замечание общего порядка заменяет собой Замечание общего порядка № 3, отражая и развивая его принципы. Содержащиеся в пункте 1 статьи 2 Пакта общие положения о недискриминации затрагивались в Замечании общего порядка № 18 и замечании общего порядка № 28, и данное замечание общего порядка подлежит совместному с ними прочтению.
2. Если даже статья 2 сформулирована в выражениях, предполагающих наличие обязательств государств-участников перед отдельными лицами как правообладателями по настоящему Пакту, верно и то, что каждое государство-участник с юридической точки зрения заинтересовано в выполнении всеми другими государствами-участниками своих обязательств. Это проистекает из того факта, что «нормы, касающиеся основных прав человеческой личности», являются обязательствами erga omnes и что, как указывается в четвертом пункте преамбулы Пакта, по Уставу Организации Объединенных Наций государства обязаны поощрять всеобщее уважение и соблюдение прав и свобод человека. Кроме того, согласительный характер договора подразумевает, что любое государство-участник договора несет перед каждым другим государством-участником обязательство выполнять свои обязанности по Договору. В этой связи Комитет напоминает государствам-участникам о желательности с их стороны заявления, предусмотренного в статье 41. Он также напоминает тем государствам-участникам, которые уже сделали
такое заявление, о потенциальном значении использования процедуры, предусмотренной этой статьей. Однако тот простой факт, что к государствам-участникам, сделавшим заявление в соответствии со статьей 41, может применяться официальный межгосударственный механизм подачи жалоб в Комитет по правам человека, не означает, что данная процедура представляет собой единственный метод, с помощью которого государства-участники могут настаивать на своей заинтересованности в соблюдении положений Пакта другими государствами-участниками. Напротив, предусмотренную статьей 41 процедуру следует рассматривать как подкрепляющую, а не ослабляющую заинтересованность государств-участников в выполнении другими государствами-участниками своих обязательств. Исходя из этого, Комитет рекомендует государствам-участникам учесть то соображение, что нарушения предусмотренных Пактом прав каким-либо государством-участником заслуживают их внимания. Привлечение внимания к возможным нарушениям установленных Пактом обязательств другими государствами-участниками и предложение соблюдать их обязательства по Пакту следует рассматривать как отражение всеобщей законной заинтересованности, а отнюдь не как недружественный акт.
3. В статье 2 определяется сфера охвата юридических обязательств, принимаемых на себя государствами — участниками Пакта. На государства-участники налагается общее обязательство уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах их территории и под их юрисдикцией лицам права, признаваемые в Пакте (см. пункт 10 ниже). Согласно принципу, сформулированному в статье 26 Венской конвенции о праве международных договоров, государства-участники обязаны добросовестно выполнять свои обязательства по Пакту.
4. Обязательства по Пакту в целом и по статье 2 в частности являются юридически обязательными для каждого государства-участника в целом. Действия всех ветвей государственного управления (исполнительной, законодательной и судебной) и других органов государственной или правительственной власти любого уровня (национального, областного или местного) могут повлечь за собой ответственность государства-участника. Исполнительная ветвь государственной власти, которая обычно представляет государство-участник на международном уровне, в том числе и в Комитете, не может ссылаться на то обстоятельство, что действие, несовместимое с положениями Пакта, было осуществлено другой ветвью власти в качестве оправдания для освобождения государства-участника от ответственности за указанное действие и имевшее в результате этого место нарушение Пакта. Такое понимание проистекает непосредственно из содержащегося в статье 27 Венской конвенции о праве международных договоров принципа, согласно которому государство-участник «не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора». Хотя в пункте 2 статьи 2 государствам-участникам разрешается осуществлять признаваемые в Пакте права в соответствии со своими конституционными процедурами, этот же принцип работает и на то, чтобы не дать государствам-участникам возможности ссылаться на положения конституционного права или других отраслей внутреннего права для оправдания несоблюдения или невыполнения обязательств по договору. В этом отношении Комитет напоминает государствам-участникам, имеющим федеративную структуру, положения статьи 50 Пакта, согласно которым его постановления «распространяются на все части федеративных государств без каких бы то ни было ограничений или изъятий».
5. Предусмотренное в пункте 1 статьи 2 обязательство уважать и обеспечивать права, признаваемые в Пакте, имеет прямое действие для всех государств-участников. В пункте 2 статьи 2 обеспечивается арочная структура, в рамках которой должны поощряться и защищаться права, перечисленные в Пакте. Исходя из этого, Комитет ранее указал в своем Замечании общего порядка № 24, что оговорки к статье 2 будут несовместимы с Пактом с точки зрения его объекта и целей.
6. Юридическое обязательство по пункту 1 статьи 2 является одновременно негативным и позитивным по своей природе. Государства-участники обязаны воздерживаться от нарушения прав, признаваемых в Пакте, и любое ограничение любого из этих прав должно быть допустимым соответствующими положениями Пакта. Когда такие ограничения имеют место, государства обязаны доказывать их необходимость и принимать только такие меры, которые требуются для достижения законных целей с точки зрения обеспечения непрерывной и эффективной защиты прав по Пакту. Ни при каких обстоятельствах ограничения не могут применяться или осуществляться таким образом, чтобы это нарушало существо признанного в Пакте права.
7. Статья 2 содержит требование о том, чтобы государства-участники принимали законодательные, судебные, административные, просветительские и иные соответствующие меры для выполнения своих юридических обязательств. Комитет считает важным повышать уровень осведомленности о Пакте не только государственных должностных лиц и государственных служащих, но также и всего населения.
8. Предусмотренные в пункте 1 статьи 2 обязательства юридически связывают государства-участники и как таковые не имеют прямой горизонтальной силы с точки зрения международного права. Пакт нельзя рассматривать как замену внутреннего уголовного или гражданского законодательства. Однако позитивные обязательства государств-участников по обеспечению соблюдения предусмотренных Пактом прав будут выполнены полностью только в том случае, если люди будут защищены государством не только от нарушения предусмотренных Пактом прав представителями государства, но и от актов, совершаемых частными лицами или негосударственными образованиями, наносящими ущерб осуществлению предусмотренных Пактом прав в той мере, в какой они могут применяться в отношениях между частными лицами или негосударственными образованиями. Могут иметь место такие обстоятельства, при которых необеспечение признаваемых в Пакте прав, как это требуется положениями статьи 2, приведет к нарушениям государствами-участниками этих прав в результате попустительства со стороны государств-участников или непринятия ими необходимых мер или неосуществления должной предусмотрительности в целях предупреждения, наказания, расследования или компенсации вреда, причиненного такими действиями со стороны частных лиц или негосударственных образований. Государствам надлежит помнить о взаимосвязи между позитивными обязательствами, налагаемыми статьей 2, и необходимостью обеспечить в соответствии с пунктом 3 статьи 2 эффективные средства судебной защиты в случае нарушений. В некоторых статьях самого Пакта предусматриваются определенные области существования позитивного обязательства государств-участников, касающегося регулирования деятельности физических лиц или негосударственных образований. Например, защиты со стороны закона требует гарантированное в статье 17 невмешательство в личную жизнь. Аналогичным образом из статьи 7 непрямо вытекает, что государства-участники должны принимать позитивные меры, для того чтобы частные лица или негосударственные образования не подвергали пыткам или жестокому, бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию других подвластных им лиц. По смыслу статьи 26 подлежат защите от различных видов дискриминации лица в областях, касающихся основных аспектов текущей жизни, таких, как трудовые отношения или право на жилище.
9. Бенефициарами прав, признаваемых в Пакте, являются отдельные лица. Хотя, за исключением статьи 1, в Пакте не перечислены права юридических лиц или сходных с ними образований или сообществ, многие из прав, признанных в Пакте, таких, как свобода иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору (статья 18), свобода ассоциации с другими (статья 22) или права представителей меньшинств (статья 27), могут реализовываться сообща с другими лицами. Тот факт, что компетенция Комитета получать и рассматривать сообщения ограничивается теми из них, которые представляются отдельными лицами или от их имени (статья 1 Факультативного протокола), не мешает таким лицам утверждать, что действия или бездействие, затрагивающие юридических лиц и сходные с ними образования, представляют собой нарушение их собственных прав.
10. Согласно пункту 1 статьи 2, от государств-участников требуется уважать и обеспечивать признаваемые в Пакте права всем лицам, находящимся в пределах их территории, и всем лицам, находящимся под их юрисдикцией. Это означает, что государство-участник обязано уважать и обеспечивать любому лицу, находящемуся в пределах компетенции или эффективного контроля этого государства-участника, права, признаваемые в Пакте, даже если лицо не находится на территории государства-участника. Как указывается в Замечании общего порядка № 15, принятом на двадцать седьмой сессии (1986 год), возможность пользоваться предусмотренными в Пакте правами имеют не только граждане государств-участников, но и все лица, независимо от их гражданства или отсутствия такового, которые могут оказаться на территории или под юрисдикцией государства-участника, т.е. такие лица, как просители убежища, беженцы, трудящиеся-мигранты или иные категории лиц. Этот принцип применим также к лицам, находящимся в рамках компетенции или под эффективным контролем сил государства-участника, действующих за пределами его территории, независимо от обстоятельств, при которых была установлена такая компетенция или эффективный контроль, как, например, в случае сил, представляющих собой национальный контингент государства-участника, выделенный для участия в международной операции по поддержанию или укреплению мира.
11. Как указывается в Замечании общего порядка № 29[ Замечание общего порядка № 29 о чрезвычайном положении; принято 24 июля 2001 года; воспроизводится в Годовом докладе за 2001 год, А/56/40, приложение VI, пункт 3.], положения Пакта применяются также и в ситуациях вооруженного конфликта, к которым применимы нормы международного гуманитарного права. Даже если в отношении некоторых предусмотренных Пактом прав может быть уместно применение более конкретных норм международного гуманитарного права для целей толкования прав, закрепленных в Пакте, эти две правовые сферы являются взаимодополняющими, а не исключающими друг друга.
12. Кроме того, предусмотренное в статье 2 обязательство государств-участников уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах их территории и под их контролем лицам признаваемые Пактом права влечет за собой обязательство не экстрадировать, не депортировать, не высылать и не выдворять каким-либо иным образом лицо со своей территории, когда имеются серьезные основания полагать, что существует реальная опасность причинения невозместимого вреда, такого, как предусмотренный в статьях 6 и 7 Пакта, будь то в страну, в которую планируется выдворить данное лицо, или в любую страну, в которую данное лицо может быть выслано впоследствии. Соответствующие судебные и административные власти должны быть поставлены в известность о необходимости обеспечения соблюдения устанавливаемых Пактом обязательств в подобных вопросах.
13. Пункт 2 статьи 2 налагает на государства-участники обязательство предпринимать необходимые шаги для обеспечения соблюдения признаваемых в Пакте прав во внутреннем законодательстве. Это означает, что, если только признаваемые в Пакте права уже не защищены во внутреннем законодательстве или практике государств-участников, от них требуется при ратификации Пакта внести во внутреннее законодательство и практику такие изменения, которые необходимы для обеспечения их соответствия положениям Пакта. Статья 2 требует, чтобы в случае наличия расхождений между положениями внутреннего законодательства и Пакта внутреннее законодательство или практика были изменены таким образом, чтобы они соответствовали стандартам, устанавливаемым предусмотренными в Пакте существенными гарантиями. Статья 2 разрешает государству-участнику принимать необходимые меры в соответствии со своими конституционными процедурами и соответственно не требует, чтобы Пакт путем инкорпорации его в национальное законодательство мог прямо применяться в судах. Комитет со своей стороны придерживается того мнения, что гарантируемые в Пакте права могут быть лучше защищены в государствах, в которых Пакт автоматически или через соответствующую процедуру инкорпорации становится частью внутренней правовой системы. В целях содействия полному осуществлению признаваемых в Пакте прав в соответствии со статьей 2 Комитет призывает те государства-участники, в которых Пакт не является частью внутренней правовой системы, рассмотреть вопрос об инкорпорации Пакта, с тем чтобы сделать его частью внутреннего права.
14. Провозглашаемое в пункте 2 статьи 2 обязательство принимать меры для обеспечения реализации признаваемых в Пакте прав является абсолютным обязательством непосредственного действия. Несоблюдение этого обязательства не может быть оправдано какими бы то ни было внутренними соображениями политического, социального, культурного или экономического характера.
15. В пункте 3 статьи 2 содержится требование о том, чтобы наряду с эффективной защитой признаваемых в Пакте прав государства-участники обеспечивали любым лицам доступные и эффективные средства правовой защиты для восстановления нарушенных прав. Такие средства правовой защиты должны соответствующим образом адаптироваться, с тем чтобы учитывать особую уязвимость некоторых категорий лиц, включая, в частности, детей. Комитет придает большое значение тому, чтобы государства-участники создавали надлежащие судебные и административные механизмы для рассмотрения жалоб на нарушение прав во внутреннем законодательстве. Комитет отмечает, что осуществление признаваемых в Пакте прав может быть эффективным образом обеспечено судами различными способами, включая прямое применение положений Пакта, применение сопоставимых конституционных или иных положений закона или же путем ссылок на положения Пакта при применении положений национального законодательства. Особенно важное значение для выполнения общего обязательства по скорейшему, тщательному и эффективному расследованию утверждений о нарушениях прав с помощью независимых и беспристрастных органов имеют административные механизмы. Непринятие государством-участником мер для проведения расследования утверждений об имевших место нарушениях само по себе может стать отдельным нарушением Пакта. Важнейшим элементом права на эффективное средство правовой защиты является прекращение длящегося нарушения.
16. Пункт 3 статьи 2 требует, чтобы государства-участники обеспечивали возмещение лицам, права которых, признаваемые в Пакте, были нарушены. Без обеспечения возмещения лицам, права которых, признаваемые в Пакте, были нарушены, обязательство обеспечения эффективного средства судебной защиты, занимающее центральное место в обеспечении эффективности пункта 3 статьи 2, останется невыполненным. Наряду с ясно выраженным требованием возмещения в пункте 5 статьи 9 и пункте 6 статьи 14 Комитет считает, что Пактом предусматривается, как правило, обязательство выплаты соответствующей компенсации. Комитет отмечает, что в соответствующих случаях возмещение может представлять собой реституцию, реабилитацию и такие меры сатисфакции, как публичные извинения, публичные церемонии, гарантии неповторения и внесение изменений в соответствующие законы и практику, а также привлечение к судебной ответственности лиц, виновных в нарушениях прав человека.
17. В целом, непризнание наличия вытекающего из статьи 2 обязательства принимать меры для предупреждения повторения нарушений Пакта противоречило бы его целям. Поэтому в своих соображениях по делам, рассматриваемым в соответствии с Факультативным протоколом, Комитет нередко отмечает необходимость принятия мер, направленных не только на обеспечение возмещения конкретному потерпевшему, но и на необходимость недопущения повторения рассматриваемого нарушения. Такие меры могут потребовать внесения изменений в законы и практику государства-участника.
18. В тех случаях, когда в результате расследований, о которых говорится в пункте 15, вскрываются нарушения некоторых признаваемых в Пакте прав, государства-участники обязаны обеспечить привлечение к судебной ответственности лиц, виновных в нарушении указанных прав. Как и в случае непроведения расследования, непривлечение к ответственности лиц, виновных в совершении таких нарушений, может само по себе стать отдельным нарушением Пакта. Эти обязательства возникают, в частности, в случае нарушений, признаваемых уголовными, будь то по внутреннему или международному праву, таких, как пытки и сходное с ними жестокое, бесчеловечное или унижающее достоинство обращение (статья 7), казни без надлежащего судебного разбирательства и произвольные казни (статья 6) и насильственные исчезновения (статьи 7 и 9 и, зачастую, статья 6). Кроме того, важным фактором, ведущим к повторению нарушений, может служить проблема безнаказанности лиц, виновных в совершении таких нарушений, – вопрос, который неизменно вызывает обеспокоенность у Комитета. В тех случаях, когда совершаемые нарушения представляют собой часть широко распространенных или систематических нападений на гражданское население, эти нарушения положений Пакта являются преступлениями против человечности (см. Римский статут Международного уголовного суда, статья 7). В силу этого в тех случаях, когда государственные должностные лица или государственные служащие совершают нарушения признаваемых в Пакте прав, о которых говорится в настоящем пункте, соответствующие государства-участники не имеют права освобождать лиц, виновных в совершении этих нарушений, от личной ответственности, как это имело место в ряде случаев применения амнистии (см. Замечание общего порядка № 20 (44)) и имевших ранее место случаев предоставления иммунитета и освобождения от наказания. Кроме того, никакое должностное положение не может служить оправданием для того, чтобы лица, которые могут быть признаны виновными в совершении таких нарушений, пользовались иммунитетом от привлечения к юридической ответственности. Следует также устранить и другие препятствия на пути установления юридической ответственности, такие, как ссылки на исполнение приказа вышестоящего начальника или чрезмерно короткие сроки давности в тех случаях, когда такие сроки применяются. Государствам-участникам надлежит также оказывать друг другу помощь в привлечении к судебной ответственности лиц, подозреваемых в совершении нарушений Пакта, которые являются наказуемыми в соответствии с внутренним или международным правом.
19. Кроме того, Комитет считает, что право на эффективное средство судебной защиты может при определенных обстоятельствах потребовать от государств-участников обеспечения и осуществления временных или промежуточных мер для недопущения продолжения нарушений и принятия мер по возмещению в возможно кратчайшие сроки любого вреда, который мог быть причинен такими нарушениями.
20. Даже в тех случаях, когда в правовых системах государств-участников официально предусмотрено предоставление надлежащей судебной защиты, нарушения прав, признаваемых в Пакте, все равно имеют место. Это, по-видимому, связано с неспособностью механизмов судебной защиты действовать эффективно на практике. Поэтому государствам-участникам предлагается представлять в своих периодических докладах информацию о препятствиях на пути эффективного использования имеющихся средств правовой защиты.