Семьдесят вторая сессия (2001 год)
Замечание общего порядка № 29 — Статья 4 (отступления от обязательств в связи с чрезвычайным положением)
1. Статья 4 Пакта имеет чрезвычайно важное значение для системы защиты прав человека, закрепленных в Пакте. С одной стороны, она позволяет государству-участнику в одностороннем порядке временно отступать от части его обязательств по Пакту. С другой стороны, статья 4 предусматривает особый режим гарантий как в отношении самого отступления, так и его материальных последствий. Восстановление нормальных условий, когда может быть вновь обеспечено всестороннее соблюдение положений Пакта, должно быть главной целью государства-участника, отступающего от своих обязательств по Пакту. В настоящем Замечании общего порядка, которое заменяет собой Замечание общего порядка № 5, принятое на тринадцатой сессии 1981 года, Комитет старается оказать содействие государствам-участникам в выполнении предписаний статьи 4.
2. Меры, принимаемые в отступление от положений Пакта, должны носить исключительный и временный характер. Перед тем как какое-либо государство сделает ссылку на статью 4, должны быть выполнены два основополагающих условия: сложившаяся ситуация должна быть равнозначна чрезвычайному положению, при котором жизнь нации находится под угрозой, и государство-участник должно официально объявить о введении чрезвычайного положения. Последнее требование имеет важнейшее значение для поддержания принципов законности и господства права в период, когда это более всего необходимо. Объявляя о введении чрезвычайного положения с последствиями, которые могут повлечь за собой отступление от какого-либо положения Пакта, государства должны действовать в рамках их конституциональных и иных законодательных положений, регулирующих порядок объявления такого положения и осуществление чрезвычайных полномочий; Комитету надлежит осуществлять наблюдение за тем, чтобы упомянутые законодательные акты позволяли и обеспечивали соблюдение положений статьи 4. Для того чтобы Комитет мог выполнять свою задачу, государствам — участникам Пакта надлежит включать в их доклады, представляемые в соответствии со статьей 40, достаточную и точную информацию об их законодательстве и практике в отношении чрезвычайных полномочий.
3. Не все беспорядки или бедствия можно квалифицировать как упоминаемое в пункте 1 статьи 4 чрезвычайное положение, при котором жизнь нации находится под угрозой. В ходе вооруженного конфликта, международного или немеждународного характера, вступают в действие нормы международного гуманитарного права, которые, в дополнение к положениям статьи 4 и пункта 1 статьи 5 Пакта, содействуют предотвращению злоупотреблений чрезвычайными полномочиями со стороны того или иного государства. В соответствии с Пактом даже в период вооруженного конфликта принятие мер в отступление от обязательств по Пакту допускается только в том случае и в той степени, в какой сложившаяся ситуация представляет угрозу для жизни нации. Если государства-участники захотят сослаться на статью 4 в иных ситуациях, помимо вооруженного конфликта, им следует тщательно рассмотреть основания и причины, по которым подобная мера является в данных обстоятельствах необходимой и законной. В целом ряде случаев Комитет выражал свое беспокойство в связи с положением в государствах-участниках, которые, как представляется, совершили отступления от прав, закрепленных в Пакте, или внутреннее законодательство которых позволяет, по всей видимости, совершать такие отступления в ситуациях, не предусмотренных в статье 41.
4. Одно из основных условий принятия любых мер в отступление от обязательств по Пакту заключается, как указано в пункте 1 статьи 4, в том, что подобные меры надлежит принимать только в той степени, в какой это требуется остротой положения. Данное требование касается продолжительности, территориального охвата и материальной сферы действия чрезвычайного положения и любых мер, принимаемых в отступление от Пакта вследствие чрезвычайного положения. Отступление от некоторых обязательств по Пакту во время чрезвычайных ситуаций не имеет ничего общего с ограничениями, которые допускаются даже в обычных условиях рядом положений Пакта. Тем не менее обязанность ограничивать любые отступления лишь теми, которые диктуются остротой положения, отражает принцип соразмерности, который является общим для правомочий осуществлять как отступления, так и ограничения. Более того, сам факт, что допустимое отступление от какого-либо конкретного положения, может как таковое быть обосновано с учетом сложившейся ситуации, не снимает требования о необходимости доказать, что конкретные меры, принимаемые в рамках отступления, диктуются остротой положения. Таким образом, на практике будет обеспечено, что ни одно положение Пакта, от которого было совершено законное отступление, не утратит полностью свое действие применительно к поведению государства-участника. Рассматривая доклады государства-участника, Комитет выражал беспокойство в связи с тем недостаточным вниманием, которое уделяется принципу соразмерности.
5. Вопросы о том, когда можно делать отступления от прав и в какой степени, нельзя отделять от положения пункта 1 статьи 4 Пакта, в соответствии с которым любые меры в отступление от обязательств государства-участника по Пакту должны приниматься «только в такой степени, в какой это требуется остротой положения». Данное условие предусматривает, что государствам-участникам надлежит представить подробное обоснование не только их решения объявить чрезвычайное положение, но и любых конкретных мер, вытекающих из такого решения. Если государства хотят сослаться на право отступать от положений Пакта во время, например, стихийного бедствия, массовых беспорядков, сопровождающихся проявлениями насилия, или крупной промышленной аварии, они должны быть в состоянии доказать не только то, что в подобной ситуации жизнь нации находится под угрозой, но и то, что они принимают все меры в отступление от положений Пакта только в такой степени, в какой это требуется остротой положения. По мнению Комитета, во время таких ситуаций возможность ограничения некоторых закрепленных в Пакте прав, например свободы передвижения (статья 12) или свободы собраний (статья 21), в целом достаточна и никакие отступления от упомянутых положений не могут быть оправданы остротой положения.
6. Тот факт, что в пункте 2 статьи 4 перечислены положения Пакта, не подлежащие отступлениям, не означает, что от других статей Пакта можно отступать произвольно, даже если жизнь нации находится под угрозой. Правовое требование совершать только те отступления, которые требуются остротой положения, обязывает как государства-участники, так и Комитет, проводить тщательный анализ по каждой статье Пакта на основе объективной оценки сложившейся ситуации.
7. Пункт 2 статьи 4 Пакта четко запрещает отступать от следующих статей: статьи 6 (право на жизнь), статьи 7 (запрещение пыток или жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания, а также медицинских или научных опытов без свободного согласия), пунктов 1 и 2 статьи 8 (запрещение рабства, работорговли и содержания в подневольном состоянии), статьи 11 (запрещение лишения свободы вследствие неспособности выполнить какое-либо договорное обязательство), статьи 15 (принцип законности в области уголовного законодательства: уголовная ответственность и наказание должны определяться ясными и четкими положениями только того законодательства, которое действовало и применялось в момент совершения деяния или упущения, за исключением случаев, когда принятое позже законодательство установило более легкое наказание), статьи 16 (признание правосубъектности каждого человека) и статьи 18 (свобода мысли, совести и религии). Права, закрепленные в этих положениях, не подлежат отступлениям уже потому, что они перечислены в пункте 2 статьи 4. Применительно к государствам участникам второго Факультативного протокола к Пакту этот же принцип действует в отношении обязательства отменить смертную казнь, закрепленного в статье 6 Протокола. Теоретически квалификация какого либо положения Пакта как не подлежащего отступлениям не означает невозможности каких-либо обоснованных ограничений. Ссылка в пункте 2 статьи 4 на статью 18, в пункте 3 которой содержится специальная клаузула об ограничениях, указывает на то, что допустимость ограничений не зависит от возможности отступлений. Даже в наиболее серьезных чрезвычайных ситуациях государства, которые нарушают свободу исповедовать собственную религию или убеждения, должны обосновать свои действия с точки зрения требований, изложенных в пункте 3 статьи 18. Несколько раз Комитет выражал беспокойство в связи с тем, что вследствие недостатков в правовом режиме государства-участника права, не подлежащие отступлениям в соответствии с пунктом 2 статьи 44, либо оказывались предметом отступлений, либо находились под угрозой таковых.
8. В соответствии с пунктом 1 статьи 4 одним из условий обоснованности любого отступления от положений Пакта является то, что принимаемые меры не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цветы кожи, пола, языка, религии или социального происхождения. Хотя статья 26 и другие положения Пакта, касающиеся запрещения дискриминации (статьи 2 и 3, пункт 1 статьи 14, пункт 4 статьи 23, пункт 1 статьи 24 и статья 25), не перечисляются в пункте 2 статьи 4 среди положений, не допускающих отступлений, существуют элементы или аспекты права на защиту от дискриминации, от которых нельзя отступать ни при каких обстоятельствах. Так, положение пункта 1 статьи 4 надлежит соблюдать, если при принятии мер в отступление от Пакта проводятся какие либо различия между отдельными людьми.
9. Кроме того, в пункте 1 статьи 4 предусматривается, что никакие меры в отступление от положений Пакта не могут быть несовместимыми с другими обязательствами государства-участника по международному праву, в частности с нормами международного гуманитарного права. Статью 4 Пакта нельзя рассматривать как основание для отступления от положений Пакта, если такое отступление повлечет за собой нарушение государством других международных обязательств, вытекающих либо из того или иного международного договора, либо из норм общего международного права. Об этом также говорится в пункте 2 статьи 5: никакое ограничение или умаление каких бы то ни было основных прав человека, признаваемых в других договорах, не допускается под тем предлогом, что в Пакте не признаются такие права или что в нем они признаются в меньшем объеме.
10. Хотя в функции Комитета по правам человека не входит наблюдение за действиями государств-участников применительно к другим международным договорам, при выполнении своих функций, предусмотренных в Пакте, он вправе учитывать другие международные обязательства государств-участников при рассмотрении вопроса о том, позволяет ли Пакт государству-участнику отступать от конкретных положений Пакта. Поэтому, ссылаясь на пункт 1 статьи 4 или представляя в соответствии со статьей 40 информацию о правовых рамках, связанных с чрезвычайными положениями, государства-участники должны сообщать о других взятых ими международных обязательствах, касающихся защиты рассматриваемых прав, в частности о тех обязательствах, которые действуют в период чрезвычайного положения. В этой связи государствам-участникам надлежит должным образом учитывать те изменения в рамках международного права, которые касаются действующих в чрезвычайных ситуациях правозащитных стандартов.
11. Перечисление не допускающих отступлений положений в статье 4 связано, но не совпадает с вопросом о том, носят ли некоторые обязательства в области прав человека характер императивных норм международного права. Провозглашение в пункте 2 статьи 4 ряда положений Пакта как не допускающих отступлений следует отчасти рассматривать как признание императивного характера некоторых основных прав, закрепленных в Пакте в договорной форме (например, в статьях 6 и 7). Однако представляется очевидным, что и ряд других положений Пакта входят в перечень не допускающих отступлений положений, поскольку ни при каких обстоятельствах не может возникнуть потребность в отступлении от соблюдения этих прав во время чрезвычайного положения (например, статьи 11 и 18). Кроме того, категория императивных норм выходит за рамки приведенного в пункте 2 статьи 4 перечня положений, не допускающих отступлений. Ни при каких обстоятельствах государства-участники не могут ссылаться на статью 4 Пакта для оправдания таких своих действий в нарушение положений гуманитарного права или императивных норм международного права, как, например, взятие заложников, применение коллективных наказаний, произвольное лишение свободы или отход от основных принципов справедливого судебного разбирательства, включая презумпцию невиновности.
12. Один из критериев оценки сферы действия правомерного отступления от положений Пакта можно найти в определении некоторых нарушений прав человека в качестве преступлений против человечности. Если деяние, совершаемое от имени какого либо государства, является основанием для возникновения индивидуальной уголовной ответственности причастных к его совершению лиц за преступления против человечности, то статья 4 Пакта не может служить оправданием того, что чрезвычайное положение освобождает данное государство от ответственности в связи с упомянутым деянием. В этой связи недавняя кодификация в юрисдикционных целях преступлений против человечности в Статуте Международного уголовного суда имеет прямое отношение к толкованию статьи 4 Пакта.
13. В не перечисленных в пункте 2 статьи 4 положениях Пакта есть элементы, которые, по мнению Комитета, не могут быть предметом правомерных отступлений в соответствии со статьей 4. Ниже приводится ряд примеров.
а)Все лица, лишенные свободы, имеют право на гуманное обращение и уважение достоинства, присущего человеческой личности. Хотя это право, закрепленное в статье 10 Пакта, не включено в содержащийся в пункте 2 статьи 4 перечень не допускающих отступлений прав, Комитет полагает, что в данном случае Пакт устанавливает норму общего международного права, не подлежащую отступлениям. Это подтверждают ссылка на достоинство, присущее человеческой личности, в преамбуле Пакта, а также тесная связь между статьями 7 и 10;
b)запрет в отношении взятия заложников, похищений или тайных задержаний не допускает отступлений. Абсолютный характер запрещения подобных деяний, даже во время чрезвычайного положения, обусловлен статусом этих норм как норм общего международного права;
с)Комитет полагает, что международная защита прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, включает элементы, которые надлежит уважать при любых обстоятельствах. Это находит свое отражение в запрещении геноцида в рамках международного права, во включении клаузулы о запрещении дискриминации в саму статью 4 (пункт 1), а также в недопустимости отступлений от статьи 18;
d)как определяется в Статуте Международного уголовного суда, депортация или насильственное перемещение населения, т.е. насильственное перемещение лиц, ставших объектом выселения или других принудительных действий, из района, в котором они законно проживают, без каких бы то ни было оснований, допускаемых международным правом, является преступлением против человечности. Законное право отступать от статьи 12 Пакта во время чрезвычайного положения не может ни при каких обстоятельствах служить оправданием подобных мер;
е)никакое объявление чрезвычайного положения, сделанное в соответствии с пунктом 1 статьи 4, не может служить государству-участнику оправданием в плане ведения, в нарушение статьи 20, пропаганды войны или организации выступлений в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющих собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию.
14. Пункт 3 статьи 2 Пакта обязывает государства — участники Пакта обеспечивать средства правовой защиты от любого нарушения положений Пакта. Эта клаузула не упоминается в пункте 2 статьи 4 среди не допускающих отступлений положений, но является договорным обязательством, вытекающим из всего Пакта в целом. Хотя даже во время чрезвычайного положения и в той степени, в какой подобные меры требуются в связи с остротой положения, государство-участник может корректировать практическое функционирование своих процедур, регулирующих использование судебных и иных средств правовой защиты, оно должно выполнять закрепленное в пункте 3 статьи 2 Пакта основополагающее обязательство обеспечивать, чтобы то или иное средство правовой защиты было эффективным.
15. Для защиты прав, которые в пункте 2 статьи 4 четко квалифицируются как не допускающие отступлений, характерно то, что уважение этих прав должно обеспечиваться процессуальными гарантиями, включая зачастую судебные. Положения Пакта, касающиеся процессуальных гарантий, не могут ни при каких обстоятельствах быть объектом мер в обход защиты не допускающих отступлений прав. Статья 4 не может быть использована каким-либо образом, который приведет к отступлению от прав, не допускающих отступлений. Так, например, поскольку статья 6 Пакта в целом не допускает отступлений, любое судебное разбирательство, приводящее к вынесению смертного приговора во время чрезвычайного положения, должно соответствовать положениям Пакта, в том числе всем требованиям статей 14 и 15.
16. Гарантии, закрепленные в статье 4 Пакта в связи с отступлениями, основаны на принципах законности и господства права, которые характерны для Пакта в целом. Поскольку некоторые элементы права на справедливое судебное разбирательство ясно гарантируются во время вооруженных конфликтов в соответствии с международным гуманитарным правом, Комитет не видит никаких оправданий для отступления от этих гарантий во время других чрезвычайных ситуаций. По мнению Комитета, из принципов законности и господства права вытекает, что основополагающие требования справедливого судебного разбирательства должны выполняться и во время чрезвычайного положения. Только суд может привлечь к ответственности и осудить какое-либо лицо за совершение уголовного преступления. Надлежит строго соблюдать презумпцию невиновности. В контексте защиты не допускающих отступлений прав право обратиться в суд, с тем чтобы он принял безотлагательное решение относительно законности задержания, не должно ущемляться принимаемым государством-участником решением отступить от положений Пакта.
17. В соответствии с пунктом 3 статьи 4 государства-участники, использующие право отступления по статье 4, обязаны соблюдать режим международного уведомления. Государство-участник, использующее право отступления, должно немедленно информировать другие государства-участники, через посредство Генерального секретаря Организации Объединенных Наций, о положениях, от которых оно отступило, и о причинах, побудивших к такому решению. Подобное уведомление имеет важнейшее значение не только для выполнения функций Комитетом, в частности для определения того, принимает ли государство-участник меры только в такой степени, в какой это требуется остротой положений, но и для того, чтобы позволить другим государствам-участникам контролировать выполнение положений Пакта. С учетом краткости многих полученных ранее уведомлений Комитет подчеркивает, что уведомление должно содержать полную информацию о принимаемых мерах и четкое разъяснение причин, побудивших принять эти меры, и к уведомлению следует также приложить исчерпывающую документацию о действующем законодательстве. Дополнительное уведомление необходимо, если государство-участник впоследствии принимает новые меры по статье 4, например продляет срок действия чрезвычайного положения. Требование о незамедлительном уведомлении действует также в отношении прекращения отступления. Эти обязательства не всегда выполнялись: государства-участники не направляли уведомлений другим государствам-участникам через посредство Генерального секретаря об объявлении чрезвычайного положения и о последующих мерах в отступление от одного или более положений Пакта; иногда государства-участники забывали направить уведомление о территориальных или иных изменениях в порядке использования их чрезвычайных полномочий. Иной раз Комитет лишь случайно, в ходе рассмотрения доклада того или иного государства-участника, узнавал о действии чрезвычайного положения и задавался вопросом о том, отступило или нет государство-участник от положений Пакта. Комитет подчеркивает обязательство незамедлительного международного уведомления о принятии государствами-участниками мер в отступление от их обязательств по Пакту. Комитет обязан осуществлять наблюдение за законодательством и практикой государств-участников на предмет соблюдения ими статьи 4 вне зависимости от того, направили или нет эти государства-участники соответствующие уведомления.